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  论提高决策的科学化和民主化水平  国家环境保护总局人事局局长 胡保林  古往今来的无数例证说明了决策正确可造福一方,决策失误会殃祸于民。当前,我国正处于改革开放和现代化建设的新时期,新情况和新问题层出不穷,各种社会矛盾纷繁复杂,国际社会也风云变幻,跌宕起伏,国内外形势对我国发展既有有利之处,但压力也在增加。在这种形势下,更需要提高我们决策的成功率和质量,而这个“提高”是建立在科学化和民主化基础之上的。只有提高决策的科学化和民主化水平,才能进一步增强领导工作的主动权,提升执政质量,降低社会经济发展成本,避免不必要的失误,推动改革开放和现代化事业的发展。  科学化和民主化不但是正确决策的保障措施,更重要的是决策过程本身内在规律所体现出来的世界观和方法论,集中反映了决策者和决策集团的综合素质。我们党作为执政党,其决策者的理论修养、知识水平、领导能力、政治素质如何,直接关系到党和国家的命运、人民的安宁和幸福。进行正确决策,是领导机关和领导者最重要的职责,也是履行职责所离不开的基本功。如何练就和运用这个基本功,取决于我们将如何思维和怎样行动。提髙决策的科学化和民主化水平,我认为应当从以下几方面人手。  一、首先要努力提高决策者的政治理论素养  改革开放二十多年来,我国各级决策者的素养在实践中不断地得到锻炼和提高,这是不争的事实。但是也应当看到,在新形势下我们各级领导层的综合素养和总体决策水平还需要进一步提高,何况现在仍有个别领导者的素质还比较低,决策失误的事情还时有发生。决策者的素养要适应现代社会发展需要,非常重要的一点是必须进一步提高民主科学的意识,实事求是的精神和理性开放的思维;要具备广博精深的知识,统揽全局的能力,果断坚毅的品格;还要大力倡导求真务实的作风和改革创新的勇气。但是最要紧、最根本的是政治理论素养,这是决策行为的灵魂。领导决策要与马克思主义理论结合起来,与实践党的宗旨结合起来,与科学方法结合起来,与优良作风结合起来,与领导艺术结合起来,才能保证决策的正确方向。  做一个高明的决策者,首先要解决理论素养问题,也就是解决世界观的问题。加强理论修养,提髙理论思维能力,学会掌握和利用马克思主义的基本原理、立场、观点和方法,深刻认识世界、解剖世界,善于用辩证唯物主义的世界观和方法论来观察问题、分析形势、对待和处理客观事务,克服思想上的主观性、片面性、孤立性和静止性。特别是要全面、系统地学习和掌握邓小平理论和党的十五大精神,深人了解中国现阶段社会经济发展的一系列理论和实践问题,把握住领导工作的方向,使决策有坚实的理论依据。  都要善于从政治角度看问题。如果决策方法相同,但指导思想不同,会导致不同的决策结果。决策者的政治意识是应对和驾驭错综复杂的国内外环境的战略要求。因此,坚定的政治方向是正确决策的前提。对于决策事务,不但要从经济和社会角度看问题,更要从政治角度看问题。这不是搞唯政治论,而是要提高政治敏感性和政治鉴别力。作为领导者要讲政治,抓大事。  三是一切从实际出发,坚持实事求是的思想路线。不唯书,不唯上,只唯实。从实际出发,必须要破除迷信、僵化、教条的思想,尊重事实,尊重实践。决策的正确与否,说到底是看它是否符合实际,是否符合客观规律。脱离实际的决策,无异于源头上的祸水,是通向失败的闸门。实事求是是决策科学化中最根本的东西,是科学决策的思想基础,把握了它也就把握了科学决策的钥匙。  四是胸怀全局,牢牢把握时代脉搏。善谋一域者必先谋全局。领导决策必须坚持以大局为重,从大局看问题,以大局为主导,牢固树立全局观念,自觉地了解全局、维护全局,妥善处理好局部利益与整体利益、部门地区利益与全国利益的关系,不能置中央号令于不顾,搞地方、部门保护主义。一切决策行动都要照顾到对全国的影响/甚至放到世界背景中去考量。从更高的要求来讲,领导决策要有高屋建瓴的气势,长远战略的眼光,宏观思维的习惯,敏锐透彻的洞察,横扫千军的魄力,要有“高、远、阔、深、勇”的境界。领导决策时,要注意保持清醒的头脑,把握事务的本质,面向未来设计,顺应时代趋势,审时度势,抓住机遇,处理好改革、发展与稳定三者之间的关系。  二、坚持和提高决策的科学化是当务之急  过去,我们决策往往是凭经验,但面对当今复杂的客观世界,仅凭经验就很不够了。利用科学理论和科学方法进行决策必须提上各级领导者的日程,并且要持之以恒地坚持下去,在坚持的基础上不断地提高。提高决策的科学化,包括提高决策理论、决策知识、决策方法、决策程序、决策体制、决策机制等各方面的科学化,以及掌握和运用这些理论、知识和方法的人的科学化,重点解决的是方法论问题。  在决策实践中,现代决策理论有了很大发展。特别是多目标决策理论和方法的研究及应用,更能反映决策者的经验、偏好和行为特点。  40求索与奋进  信息论、控制论、系统论和运筹学为决策理论的发展提供了科学支持。对决策问题中共同规律的研究,越来越广泛,越来越深人,现代决策学正在蓬勃发展。作为领导决策,应当弄懂科学决策的一般原理、原则和程序、方法,主动接受决策科学的理论指导,养成尊重客观规律进行理性思考的习惯,不断更新陈旧观念,把经验决策上升为科学决策,不断地提高领导决策的科学意识和科学素养,以决策科学来支撑多谋善断。在此基础上,还应不断探索、创新、发展现代决策理论,使之更好地指导我国经济与社会发展实践。  现代科技日新月异,飞速发展,新发现、新发明、新技术、新工艺层出不穷,科技浪潮一次又一次地冲击世界,荡涤了社会的各个层面,在很大程度上改变了人们的生活方式,甚至思想方式。信息时代、知识经济、互联网、克隆等等成了常用名词,我们如果再不改变原有的知识结构,很难敏锐地把握时代发展脉搏,很难真正认识科技发展与社会经济发展的互动关系及趋势特征,也很难胜任当今的决策职责。改善知识结构没有捷径可走,只有不断地学习,不断地更新,不断地掌握。拥有桶水,不畏杯需。每一位领导者都应当懂业务,会管理,有较高的专业技能和管理水平。  科学的决策程序也是决策科学化的一个必要保证,很多领导人往往不大注意程序问题。程序就是步骤,决策中的基本步骤反映了决策活动中的客观规律,是决策过程必须遵循的,违反科学程序很可能会导致决策失败。从总体上看,基本程序一般有几个环节:发现问题一确定目标一一拟订方案评估论证选择决定一组织实施一一监督反馈,形成一个闭合的回路环。决策在这个疏而不漏的闭合循环中不断完善。在如上的每一个环节中,又有各自下一个层次的程序,形成一个完整系统。对程序的改造和完善,应本着有利于提高决策功能和提高决策效率的原则。不必要的环节,应予革除,但是不该省掉的程序,则必须坚持。  决策体制是由决策机构和决策人员组成的决策体系,体制的好坏优劣可以直接关系到决策的质量和水平,我们决不可忽视这个关键;决策机制是决策体系中各组成部分所发挥的功能、运行方式及其相互关系,机制好可以高效率地进行决策并充分发挥其决策的效能,因此,机制建设应当得到充分重视。“统一、精简、协调、高效”,是其应遵循的原则。现代决策体制一般由信息系统、咨询系统、决定系统、执行系统、监督系统和反馈系统组成,它们各有自己的任务和功能。为执行好这些任务和功能,应当要求信息系统为决策提供及时、准确、真实、完整的信息;咨询系统为决策提供客观、公正、超前、谋划的服务;决定系统是决策体制的核心,承担辨别、优选、决断、命令、调控的功能;执行系统必须把决策命令迅速、准确地贯彻下去;监督系统负责督促、检查、纠偏、预防,对执行质量进行把关;反馈系统把执行中的各种情况、问题和动态,灵敏、诚实地向决定系统反映,决不能报喜不报忧,更不能欺上瞒下。不论是体制结构,还是机制运转,都有一个科学化的问题。  科学的决策方法对于得到正确的决策结果,提高决策效率和实现决策目的,至关重要。我们在决策中,不但经常运用哲学思辨、经济学评价,甚至心理学测试等社会科学方法,也经常运用数学分析和数学模型及有关技术手段等自然科学方法,体现了多学科的交叉和融合,不但有定性,也会有定量,是高度综合的实践。决策方法的选择,是根据决策的任务和性质来确定的,各种预测推断、调研论证、系统分析、模拟实验等方法以及计算机等现代硬件设备的运用,都应服从于决策目的设计。应根据不同的对象,寻求不同的办法。世界上没有万能的办法。事物都是在不断地发展变化的,决策方法也应是多种多样的,不能墨守成规。特别是对于非常规性决策,情况更复杂,可能无规可循,这就要根据新情况和新问题来提出新办法。  在决策方法中不容忽视的一个问题是:深人实际开展调查研究,掌握科学决策的主动权。我们常说“没有调査,就没有发言权”。没有调査,也就没有决策权。深人实际,了解民情,是避免和减少决策失误的重要方法,也是克服官僚主义的一剂灵丹妙药。情况不明,不甚了了,是决策之大忌。领导干部不能依赖秘书和秀才班子,要时常直接接触基层、接触实际、接触群众了解情况,以减少信息的传递层次和失察失真现象。越是困难多的地方,越是矛盾集中的地方,越是要去,这是别人不可替代的。要以实事求是的精神开展调査研究,说老实话,办老实事,做老实人。对调査材料要去伪存真,力戒浮夸,防止决策变形。要善于从调查研究中掌握丰富的第一手材料并进行深人分析,挖掘有用的、有代表性的信息,一叶知秋而不以偏盖全,总结出规律性的东西,找到具有普遍意义的解决问题的办法。要切实解决下不去和不深入的问题,做到躬亲和知彼,戒除“交通线上转、隔着玻璃看、会议室里算”,浮光掠影,一知半解,事先定调子找注释,先人为主式的调查现象,树立求真务实的作风。调研时应做到:准备充分,有的放矢,深人细致,全面系统,客观公正,分析透彻,反复思考,在复杂情况中找出关键,抓住主要矛盾和突出问题。  三、充分发挥决策民主化的前提和保障作用  民主对于我党和对于建设有中国特色的社会主义是必不可少的,是我党一贯坚持的重要原则,过去在这方面做了很多工作,取得了很大成绩。在决策的民主化方面,也有很大进步,有了一些规定可以遵循。但是在工作实践中,决策的民主化还不能说很完善了,仍还有一些缺陷和问题需要克服。如:个人决定重大问题的现象、事先定框框定调子的现象、征求群众意见不够的现象等等都还存在。决策科学化与民主化的统一,实质是民主与集中的统一。决策科学化是以民主化为前提的。只有充分发扬民主,走群众路线,集思广益,才能建立起正确决策的基础。  发扬民主的一个重要方面是开门纳谏,广开言路,广求善策,要能够倾听各方面的意见,特别是多听不同意见、相反意见,兼听则明。戒除家长制、一言堂、独断专行。  走群众路线,是一切工作的智慧源泉和实施决策的推动力。决策成败的根本衡量尺度,是看人心的向背,即人民拥护不拥护,人民赞成不赞成,人民满意不满意,人民答应不答应。一切决策“都要以符合最广大人民群众的最大利益为最高准则”,这是我们决策的出发点和归宿,是决策中最重要的群众观问题,涉及对人民的态度、同人民的关系问题。要达到这一点,就应当积极支持和鼓励公众广泛参考,做到识民情、达民意、集民智、聚民力,使进言有途,达智有径,批评有欲,参与有瘾。在决策过程中,要使人人都有表达意见的途径和地方,人人都有“品头论足”的积极性和提出批评的权利,人人都有参与决策的热心。要保护和鼓励独立见解,尊重群众的首创精神,允许和支持没有先例的开拓和探索。  要积极发挥专家、智囊团、决策咨询组织、政策研究机构等为决策服务的作用,使领导决策能够有“智力延伸”。  我们还要善于总结和吸取历史上正反两方面的经验教训,鉴往可以昭来,不使错误重犯。中国共产党之所以伟大,之所以不可战胜,一个重要优势就是能够在历史上的关键时刻,自觉地、深刻地总结经验教训,勇敢地纠正错误。在实际工作中,要正确处理好从本国国情出发和借鉴国外一切优秀文明成果的关系,既能吸收各家之长,又能从实际出发走自己的路。  决策的基本原则和制度保证之一是民主集中制。以往的实践证明,没有真正的、广泛的、高度的民主作基础,就不会有真正的、有效的、高度的集中。忽视民主,至少会造成决策偏颇;离开集中,也就失去了决策的重要条件。该民主的时候,要发扬充分的民主,该集中的时候,要实行高度的集中。只有真正实行民主集中制,才能使党和国家的方针政策和重大决策有牢固的根基,才能使决策不因领导人的意志和领导人的变动而改变,保持决策结果的稳定性。在决策实践中,坚持这一原则的重要体现是对重大问题进行集体决策。这样做,可以防止个人专断和“拍脑袋”,大大减少随意性和失误发生的机会,比较符合实际,这一制度必须坚持。要处理好首长负责制和集体决策的关系,班子成员在集体讨论前,应充分酝酿,在集体讨论时,人人都应畅所欲言,各抒己见,不隐瞒自己的观点,敢于发表不同意见,最后或按少数服从多数的集体领导原则,或依据首长负责制由“班长”集中多数人的意见形成决议,做到关门无禁忌,开门有纪律。近几年,一些地方在决策中实行“没有深人调查研究不决策,未经论证咨询不决策,不经过多方案比较不决策,未经决策集团集体讨论不决策”,是很好的经验。  四、提高决策科学化和民主化水平的制度保障  提高决策的科学化和民主化水平,必须建立和完善一系列行之有效的决策行为规范,也就是决策遵循的规则、制度和条法。就像驾驶机动车必须遵守交通规则一样,可以维护交通秩序,提高运行效率,减少车祸风险。在这方面有以下问题:  一是建立和完善信息采集、传递、分析、加工制度,保证决策信息的及时、准确、真实、完整。例如调研制度、统计制度、信息公开制度等,最重要的是防止信息失真和信息封锁。  二是建立和完善决策咨询、评价制度,保证决策方案的客观、公正、经济、全面。经济,是指降低方案的实施成本,进行投人产出效益分析。咨询、评价机构和人员应“官民”结合,实行利益回避。由于附属于决策机关的咨询、评价单位及人员承担决策方案的咨询、评价任务,作出的结论往往受决策机关的意志制约,使公正性受到影响。咨询、评价单位和人员如果直接接受决策机关的经费报酬,也会使结论的可信度和客观性打些折扣。很多国家已经实行对社会经济发展方案的可行性进行环境影响评价的制度,实行环境与发展的综合决策,取得了很好的促进与预防效果,值得借鉴。重大决策还应实行公开听证制度。  三是建立和完善决策方案选择、决定制度,保证方案的优化、正确。多方案比较和多元决策主体的决策风险,相对要小。单方案还是多方案,一言堂还是多言路,里面有科学。多元结构比单一结构稳定,过去我国高度集中的单一计划经济体制,从上一直贯通到底,一旦决策失误,全国损失巨大。目前,我国实行以公有制为主体多种所有制经济共存的基本经济制度,这种多元结构虽然复杂了,但是生命力也增强了。这就像生态系统一样,越是多样性,越稳定。单一树种遭遇病虫害,易受灭顶之灾,而多树种的森林则可有效抵御病虫害的蔓延。因此,多元决策主体和多方案选择比较,可降低决策风险。但同时也要建立和加强提高效率的协调制度。在方案的决定上,完善民主集中制、决策责任制、分级分权决策制等决定制度,可以使决策权力受到制约、监督、不被滥用。先进行试点再逐步推广的渐进性决策制度,可以帮助找出和克服决策周问题。  四是建立和完善监督、反馈制度,保证决策的顺利执行和有效调控。例如决策的督察制度、执行考核制度、追踪监测制度、效果抽査制度、验证调节制度等等。  在总结决策实践经验以及在决策规范化、制度化的基础上,应逐步实现决策行为的法制化,并将决策科学化与民主化一并纳人法制的轨道,使决策活动遵循法律规范,这是改善领导和提高执政水平、依法治国、依法行政的一个最重要的内容,也可以使决策科学化与民主化的成果得到国家强制力的保证和推行。  适应现代化建设的要求,转变党对国家生活的领导方式  重庆市人大常委会副秘书长兼研究室主任 苑鲁  转变党对国家生活的领导方式,应该说始于党的十一届三中全会。1980年邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文中对这个问题进行了全面而深刻的阐述。正是在邓小平同志关于政治体制改革思想的指导下,中国的民主政治和法制建设才有了大踏步的向前发展。邓小平同志说:“改革并完善党和国家领导制度的任务”,“我们这一代人也许不能全部完成,但是,至少我们有责任为它的完成奠定巩固的基础,确立正确的方向。”①这项伟大的工作始于邓小平同志,在他生前和去世后由于各种原因,使这项工作的步伐放慢,致使我国的政治体制改革呈现出严重滞后于经济体制改革的局面。但是邓小平同志毕竟为我们奠定了政治体制改革的理论基础,确立了正确的方向,这些闪烁着真理光芒的思想和智慧,体现着彻底的唯物主义者的胆略和魄力以及深远的历史眼光。  政治体制改革是从传统的政治制度向现代的政治制度转变的过程。本文拟就政治现代化和经济现代化的关系、党如何在政治现代化的过程中转变领导方式进而实现改善和加强党的领导等问题进行一些探讨。  一、政治现代化是建设有中国特色的社会主义理论和实践的重要内容  要谈政治现代化,首先要明确什么是现代化,现代化的基本内涵和外延是什么?  “现代化是一个多层面的进程,它涉及到人类思想和行为所有领域里的变革。”现代化是由于世界科学和技术革命的推动,“无生命力动力源泉对有生命力动力源泉”的取代,并在社会生产力中占绝.对优势,使人类社会由陈旧的形态转变为现代的形态。这种从不发达社会向发达社会的转变,“具有向全世界扩张的特征,它在本质上是革命的。”  按照历史唯物主义的观点来看,由于生产资料所有制的不同,现代化又可分为资本主义的现代化和社会主义的现代化。但两种现代化之间的共性是:在经济上的工业化;在政治上的民主化;在社会生活上的城市化;在社会文明上的知识化;在社会成员关系上的人身自由化;在社会集团关系上的开放化。  我国提出现代化是60年代中期,1974年周恩来总理在四届全国人民代表大会第一次会议上所作的政府工作报告中提出实现四个现代化,成为全国人民在特殊的历史时期抵制一小撮野心家倒行逆施的行为准则和共同心愿,以至以后成为改革开放发展经济的响亮口号。但这四个现代化中就没有政治现代化,这种缺陷的形成是具有深刻的传统和历史原因的。在社会现代化的概念中,主要的内容就是经济、政治、社会三个方面的现代化三者互相关联,交互作用,不可分割。而衡量政治现代化的三项标准则是:政治的制度化程度;大众参与政治的程度;政治合理化的程度。政治现代化的核心是民主的制度化、法律化。  (二)  运用辩证唯物主义和历史唯物主义的思想,对资本主义政治现代化的内容、过程和特点进行考察,不难发现资本主义国家的政治改革是在社会经济危机和政治危机的冲击下,统治集团为了维护其政治统治,被迫进行社会政治体制的改革,以达到缓和社会矛盾,推动社会生产力向前发展的目的。资本主义国家在其几百年的发展过程中维持了经济的发展,使国民经济收人有了较大幅度的增长,社会政治相对稳定,工人阶级的生存状况有了极大改善。这些都表明资本主义社会已经建立起根据社会生产发展的要求调整社会政治体制的机制。我国正在进行的社会主义现代化的建设,要改革不适应社会主义现代化的政治体制、经济体制和教育科技体制是要在经济上赶上发达的资本主义国家,在政治上创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主,并且造就比这些国家更多更优秀的人才。”这种改革的特质是在生产资料公有制的基础上,以满足人民的物质生活和精神生活需要为目的的。这种改革的主动性、前导性是领导这个改革的政党所代表的阶级的革命性、先进性所决定的,这个政党不仅用辩证唯物主义和历史唯物主义揭示了人类社会发展的客观规律,而且还自觉地运用它来改革客观世界,不断推动社会向前发展,同时还运用它来改造自己的主观世界,使自己的政治路线、方针、政策和实现的形式更加与客观世界的发展相一致。  (三)  邓小平同志建设有中国特色社会主义的理论和实践是马克思主义在当代中国的发展,这个理论的基石就是社会主义发展的初级阶段论。这个理论既回答了中国走什么样的道路的问题,又指出了社会发展阶段的不可逾越性,在这个阶段上社会的基本矛盾决定了必须大力发展社会生产。如何去发展社会生产,道路只有一条,就是要建立社会主义市场经济体制。由过去实行的社会主义计划经济向社会主义市场经济的转变,是一场新的革命。这场革命将涉及政治、经济、法律、道德、思想、文化等一系列的变革。市场经济是一种自由经济,要求打破政府指令对经济的束缚,给经济主体以自主决定生产、销售、经营的权利,但市场经济也并非是不受任何约束和干预,可以在无政府状态下生存和发展的经济。市场经济是法制经济,不仅需要用法律来约束市场主体,规范市场行为,还需要用法律来界定政府干预经济的范围和限度,使政府对经济的干预一一即宏观调控手段的运用既不窒息市场的活力,又能维护市场的秩序与安全。资本主义市场经济伴随其法制的完善由乱而治的历史经验证明,市场经济所仰赖的是一座以它为基础的法制大厦。同样,面向世界的中国市场经济也将会筻多地由法制来整合。  在推进经济体制改革的同时,必须坚定不移地进行政治体制改革,这是邓小平同志建设有中国特色的社会主义理论和实践的重要内容,也是十一届三中全会以来我们党坚定不移的基本方针。邓小平同志在那次被称为社会主义时期的“遵义会议”上所作的报告中强调指出:“必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”他还在进一步总结了我国民主政治建设的经验教训,尤其是“文化大革命”破坏社会主义民主与法制的教训后,深刻地指出:“为了适应社会主义现代化建设的需要,为了适应党和国家政治生活民主化的需要,为了兴利除弊,必须改革党和国家的领导制度以及其他制度。”随着经济建设的发展和经济体制改革的深人,他又一次强调政治改革在整个改革大业中的重要性,指出:“政治体制改革同经济体制改革应该互相依赖、互相配合。只搞经济体制改革,不搞政治体制改革,经济体制改革也搞不通。”政治上的高度民主,是政治现代化特征,也是我们党始终不渝的奋斗目标。邓小平同志几乎是在大声疾呼了:“没有民主就没有社会主义,没有民主就没有社会主义的现代化。”这已经表明了政治现代化对于我们正在从事的事业的重要性。  我们过去盲目照搬苏联的政治体制和经济管理模式,就是忽视了我国的基本国情,忽视了社会主义发展的阶段性,给我们的发展带来了严重的损失。我们毅然抛弃这种模式,下决心走自己的路,实践证明成效是巨大的。但是也必须看到我们在政治体制方面改革的滞后,对社会和经济的发展已经产生了许多制约,对于保护和调动人的积极性,推动社会生产力的发展都产生了很大的负面影响。我们不能幻想沿用旧的政治体制去发展生机勃勃的市场经济。我们党内一些同志称道的一些亚洲国家发展经济并不注重政治体制改革的模式的神话,已被亚洲金融危机彻底打破。还有一种认识,认为中国的问题关键是发展经济,经济上去了,民主法制的问题自然也会解决了,因而忽视政治体制的改革,忽视民主政治建设,忽视法制建设。这种认识的危害在于割裂经济建设与政治体制改革之间的关系。在抓主要矛盾时,忽视次要矛盾在一定的条件下可能上升为主要矛盾的可能性。  经济现代化和政治现代化是人类社会发展交互作用的两个轮子,不可想象由一个轮子去推动社会进步。我们必须看到政治现代化是建设有中国特色的社会主义理论和实践的重要组成内容,今天我们讲高举邓小平理论伟大旗帜,就必须完整地全面地去学习它运用它。我们必须立足于社会主义初级阶段的国情,从解决这一历史时期的基本矛盾人手,在大力发展社会生产力的同时,去努力创造适应社会生产极大发展的现代政治、社会环境。  二、政治现代化必须与经济现代化同步  党的十一届三中全会确定把全党工作重点转移到经济建设上来,至今已经整整二十年了。二十年的建设与改革的实践证明,要把三中全会的路线继续坚定不移地贯彻下去,必须要有一个长治久安的、生机勃勃的政治环境。建立与社会主义市场经济体制相适应的政治环境,有许多工作要做。在当前,最紧迫的任务是要按照党的十五大确定的政治体制改革方向,认真贯彻依法治国,建设社会主义法治国家的治国方略,加强国家根本政治制度的建设,把组织和支持人民当家做主,实现对国家事务的管理作为党对国家政治领导的重要任务落实下来。  随着实现由计划体制向市场经济体制的战略转变,经济生活日益充满生机和活力。当今世界经济全球化步伐加快,知识经济初见端倪,科技创新、知识创新、制度创新的浪潮扑面而来,这必然要求政治体制的高度民主,法制的完备,富有成效。这是社会基本矛盾运动规律对我们提出的要求,是建设繁荣、富强、民主、文明的社会主义国家的要求。但是,我国现行的政治体制从总体上来说,还是建立在过去计划体制基础上的那种体制,它虽然对建立我国社会主义经济制度和奠定我国工业化基础曾起过积极作用,但按照社会主义市场经济发展规律和依法治国建设社会主义法制国家的要求衡量,这种体制的弊端就日益显露出来。其主要表现为:  1.从领导体制上看,权力过分集中,党政不分,以党代政。在党和国家政权关系上,党是国家生活的领导者,而不是国家生活的管理者,但实际上党委往往凌驾于权力机关、行政机关、审判和检察机关之上,很多属于各国家机关职责范围的工作要拿到党委常委会上去讨论,这样造成党的组织权力化、行政化,削弱了党对国家生活的政治领导。  2.在国家政权内部关系上,党是全社会根本利益的代表者,而不应该是各种具体利益的体现者,不是权力机关。现行领导体制中,行政机关直接受党组织的制约,党委直接插手行政工作,或是不照宪法和组织法规定的程序。行政工作不是在权力机关的会议上确定,而是在党委的常委会匕确定,实际上形成了行政工作只向党组织负责而不向权力机关负责的现状,使宪法规定的各级权力机关的各级国家权力虚拟化,把权力机关变成了最后履行程序的地方。党组织成了各级国家机关内部的实际最高权力组织。这样使党组织被置于具体事务的矛盾之中,既不利于这些国家机关独立有效地开展工作,又不利于各级权力机关开展有效的监督工作,有损于党对国家的统一政治领导。  3中央与地方、省与市县的关系方面,权力过分集中于中央和省,地方自主权不够,而中央和省通过各种途径对下面控制过多,没有一定的法律规定划分中央和地方的权力与义务,在利益分配和事权上,随意性较大,使地方的积极性难以充分发挥。也由此形成了上有所好,下必甚焉的虚假浮夸、报喜不报忧的坏风气。  4在党内民主方面,忽视党的代表大会的作用,而往往把党的权力集中在党的常委会上,又往往集中于几个书记特别是第一书记手里,这样不利于党的集体领导,党的民主集中制贯彻不力。由于党的代表大会五年中只开一次,党的全委会就取代了党的代表大会。一些重大决策和向国家机关推荐的重要人选不仅没有经过党的代表大会,甚至也不经过党的全委会,以至造成党内民主不够。一些党员人大代表在变换了角色之后在各级人代会上往往首先发起与党的主张意图不一致的议案,党组织的形象受到影响。这是由民主不够,集中也不够的情况造成的。  5.从干部制度上来说,用人与管人、管人与管事脱节,在干部管理上缺乏分类分流,用人标准一律化,缺乏从根本上解决干部较为普遍存在着的不容易团结共事的制度,从更广阔的范围遴选千部,有利于社会各类人才脱颖而出的机制没有形成。把党管干部理解为党任命干部、委派干部,忽视党在干部工作中的路线、方针、政策的领导作用。  6.党委在实施科学民主决策方面缺乏通畅的渠道让人民群众了解参与进来,广大人民群众的民主权利在重大决策方面落实不够,不利于调动广大人民群众的积极性与创造力。我们长期习惯于凭领导者个人的地位、权力和经验决策,缺乏严格的决策制度和决策程序,没有建立完善的决策支持系统、咨询系统、评价系统和反馈系统,致使决策工作带有很大的盲目性。  7.不注重法制建设。在立法上缺乏系统性、超前性,在一些经济生活领域,应考虑到每新生事物都可能产生的负面影响,在一开始就应有相应的法律规范,哪怕粗一点都比没有好。如我国开辟证券市场以来,就长期没有一部证券法,致使一些人利用手中的权力获取了大量原始股份,大发其财;又如土地批租、工程招标,由于没有法律规定,造成许多黑洞,滋生了许多腐败现象。在实际生活中权大于法、以权压法、以党代法的情况时有发生,干预行政执法,插手司法办案,形成地方保护主义和超越法律的法外特权,对司法独立审判、检察和法制的统一权威造成严重损坏。  8党不管党,党的组织建设、思想建设、制度建设受到很大影响。由于党直接管理国家经济与社会事务,干了许多不该干,又干不好的事情,忙于事务,疏于自身建设种了别人的田,荒了自己的地”。形成党的基层组织组织生活不健全,党的民主生活会质量不高,批评与自我批评思想武器刀枪人库,特别是党的领导干部缺乏组织约束和组织监督,党员的教育培养不经常化,党组织和党员密切联系群众,帮助群众解决实际困难不够,党员在实际生活中的模范表率作用发挥不够,特别是腐败分子屡禁不绝,使党组织和党员的威信在人民群众中有所下降。往往我们用党的经济政策好来掩饰党的组织建设和思想建设、制度建设上的不足,缺乏说服力。  我们指出我们党和国家领导制度上的这些存在的弊端,丝毫无损于我们党的伟大和正确,因为这些问题本身是与党的组织的先进性,党的路线、方针、政策所反映的社会发展的规律性的实质是相违背的,正是我们党在带领全国各族人民建设现代化的进程中所要加以革除的。  (二)  美国学者塞缪尔十亨廷顿对现代化的论述在他的《变化社会中的政治秩序》一书中应该说是相当系统的,精彩的,由于他本人阶级性的局限,他的一些论述呈首足倒置的现象,但他对列宁主义国家政治学说和中国政治发展进程的论述却是最精彩的神来之笔。连资产阶级学者都称道的共产主义政党在政治上的组织能力,在今天我们走向现代化的进程中如何运用?我们不能放弃政治上的优势,而去寻求在行政管理、具体事务方面的操作方面的优势。  邓小平同志指出:“党和国家现行的一些具体制度中,还存在不少弊端,妨碍甚至严重妨碍社会主义优越性的发挥。如不认真改革,就很难适应现代化的迫切需要,我们就要严重脱离群众。”由计划经济体制向市场经济体制的转变,必然是从人治到法治,由权力至上到法律至上,由身份到契约,由权力本位到权利本位的一场深刻的变革。市场主体利益的多元化必然要求政治上的多极化和民主化,市场主体人格的独立化将会带来人身关系和思想上的自由化,经济的全球化的发展将会形成非意识形态化。生产力的迅猛发展将推动社会实现最有利于人的全面发展的政治现代化。由于关切自身的利益,主体将更加要求国家生活的公开化和国家决策的民主化,以及舆论监督和权力监督的普遍化、制度化。政治现代化是伴随着市场化的演进而发展的,如果我们的政治体制的各种弊端不能尽快通过政治体制改革消除,政治现代化与整个经济建设的现代化不同步,我们的市场经济体制也就不可能建立起来,作为市场主体的亿万人民的积极性和创造力就得不到保护和调动,生产力也不会有较大的发展,社会主义制度的优越性也就释放不出来,党在社会主义初级阶段的路线、方针、政策就会落空。也就是说这种改革势在必行,不改不行,改晚了也不行。所幸我们党对此已有高度重视,一场选准了突破口的政治体制改革攻坚战已不动声色地拉开序幕。九届全国人民代表大会第一次会议上通过的国务院机构改革方案应该说是政治体制改革的重要举措,改革决心之大、力度之大、涉及面之宽都是空前的。这项议案获高票通过时,会场上响起了长时间的掌声,充分说明它体现了国家的利益和全体人民的意愿,紧接着将在各省、市进行的政府机构改革将是在更大范围里展开的更大力度的改革,它将给我国的政治、经济、社会生活产生巨大的影响。  三、转变党对国家生活领导的方式着力点应放在加强国家权力机关的建设  (―)  如何转变党对国家生活的领导方式,这是现代化过程中提出的严峻课题。但根本的原则是改善党的领导,坚持和加强党的领导,而决不是削弱或放弃党的领导。中国共产党作为我们国家的执政党,是我国社会主义事业的领导核心。党是政治组织,不是权力组织,也不是行政组织和生产组织,党在社会主义初级阶段的中心任务是领导全国人民进行社会主义现代化建设,但党组织对经济活动和工作不实行具体管理。党的领导主要是政治领导,思想领导。党要把自己的工作重点放在研究和制定国家发展的大政方针和决定向国家机关推荐重要干部人选上。要善于把党的正确的路线、方针、政策按照法定的程序转变为国家的法律、法规和决议、决定,并通过各级政权机关去组织和动员全体人民实施。党不能越过国家政权机关去直接管理国家事务,这是党的性质、职能、工作方式所决定的。党的工作的核心是支持和组织人民当家做主,这是我们转变党的领导方式的基本出发点。  转变党对国家生活的领导方式,有利于改善党的领导,有利于加强党的自身建设,使党组织避免行政化、权力化、官僚化,有利于各国家机关独立有效又相互协调地开展工作,有利于调动基层和人民的积极性,有利于推进社会主义民主政治建设和依法治国的进程。  (二)  中国共产党是执政党,如何执政?  党应该选择的道路不只是党政分开,而要更加直接地实现对政权工作的政治领导,更加切实地担负起领导和组织人民行使当家做主权力的历史重任。  党除了坚持对国家政治、思想上领导外,还必须把自己的领袖人物和大部分常委推荐到国家权力机关中去,通过选举程序成为国家权力机关的组成人员,把自己的主要活动场所放到人民代表大会及其常委会中去,将党的政治主张通过政治影响由人大及其常委会变成国家法律和国家意志,组织和动员全体人民去实施。进而理顺国家权力机关与政府两院的关系,使这些国家机关能够既按照党的政治主张又按照人民的意愿去协调运转,切切实实地把人民代表大会制度建设成为我国的根本政治制度。  在政治制度上,我们必须坚持人民代表大会制度,而不搞西方社会的“三权鼎立”、“两院制”。因为人民代表大会制度是我国以工人阶级领导的,以工农联盟为基础的,代表最广大人民群众利益的人民民主专政的国体在政治体制上的唯一选择,是人民实现对国家管理的权力机关。而行政机关、审判机关、检察机关则是由人民代表大会选举产生的,这些机关对人大负责,向人大报告工作,接受人大的监督。人大议决实行的是民主集中制原则,严格按照少数服从多数的表决原则集体行使权力。而人大代表则是由各阶层人民中的能够代表人民利益的并由直接选举和间接选举产生的人,他们能否发挥好代表作用,将直接受到选民或选区的监督。人大通过立法和监督、任免干部保证党的政治路线、方针、政策的贯彻,通过审议决定重大事项根据党的决策作出决议决定,并负有监督人民政府、人民法院、人民检察院贯彻的权力与责任。它与西方资产阶级民主制度的区别在于它既能广泛集中各种社会利益群体的意志,又能以更高的效率实现对国家生活的管理。它是中国人民在革命斗争中吸取巴黎公社、苏维埃等无产阶级政权的经验并结合本国的实际创立的人民共和国的体制。  人民代表大会制度的确立来之不易,它是无数仁人志士为之探索、几千万革命先烈英勇牺牲换来的政权形式,是在中国共产党的领导下,中国人民前仆后继、英勇斗争,在推翻了一个反人民的政权之后建立起来的一个人民自己的政权形式。而我们却长期将它放在一个很不恰当的位置上,我们没有很好地运用这种政权形式来管理国家生活,相反地越过它去直接管理国家事务,这是值得全党认真反思的。  (三)  党的一大批领导者进人国家权力机关也更加符合国际上通行的政党政治原则,党领导国家不再是靠发号施令,而是通过在人大的党员所占据的优势比例和政治影响,用民主的方法,依靠集中大多数人的意志,把党的路线、方针、政策通过国家的形式传达给全社会,使整个决策过程更加民主化,更能反映民情,代表民意,集中民智,更具有法律的效力。  党的领导人进人国家权力机关,要经过各种层次的民主选举,首先应该是党内的民主遴选,因为党在加强国家生活民主化的过程中,党内民主肯定会有一个更加完善的民主机制。党进人国家机关的候选人首先应该由党的代表大会选出。然后,还在经过与各民主党派的民主协商,再分派到不同的选区进行代表的选举,具有了代表资格以后,才可能在代表大会上经过差额选举进入大会的领导机构或是大会的常设机构。这些选举过程本身就是对党的干部的不同层次的检验,如果是因为自身素质的原因落选,他也不适于担任党的领导职务。具备了如此广泛的民主基础和法律基础的党和国家的各级领导者其领导权威和个人能力都将是国家和人民的幸事。同时,他们任职后的情况又是在选区和选民的监督下的,这样也便于人民群众对党组织和党员的监督。  党还可以把一些具有实践锻炼经历又有培养前途的中青年干部输送到人大,对他们进行系统的政治锻炼,依法治国方面的锻炼,培养他们的民主意识、法律意识、公仆意识,然后再输送到行政机关、司法机关任职,这将对于迅速形成全局性的严格依法办事的局面和普遍形成民主集中制的作风关系甚大。  (四)  这样的设想会不会把党组织与国家权力混淆起来,会不会产生削弱和取消党的组织的后果?人们可能会提出这样的疑问。笔者认为,不会。相反,党一从具体的事务中超脱出来,将会更好地发挥政党在政治上的优势,更有利于党的自身建设。党的领导人进人了权力机关并非不管党的事务了,而是由一个向他们负责的常设机构如像书记处或是办公厅这类的机构,负责处理党的日常事务,其主要任务是协调与党的其他机构间的关系,并与党的其他机构一起抓好党的自身建设,指导下级党组织的工作,负责党的大政方针的调研以及重要人事推荐的准备,收集党的代表大会、全委会、常委会的议题,办理会议作出的决定。党的会议不研究各国家机关工作职责范围内的具体工作,只研究做好这些工作的总的方针、政策。国家机关工作中的具体工作由人大及其常委会研究。这样既有利于保证党在政治上思想上的领导,又有利于发挥各国家机关独立负责大胆工作的积极性,又有利于真正抓好党的组织建设、思想建设。由于党领导国家方式的转变,党的办事机构的精简就具有了可能性和可行性。  党的领导是坚持四项基本原则的核心。要坚持四项基本原则,必须坚持和加强党的领导。加强党的领导,必须改善党的领导。改善党的领导,才能赋予马克思主义在当代的无限生命力,才能使社会主义创造出比资本主义更高的生产力和更高更真实的民主,才能通过无产阶级专政即人民民主专政实现人民享有对国家事务和社会生活最广泛的民主管理权力。四项基本原则之所以写进宪法,成为全体人民共同遵循的行为规则,绝不能当成一般意义上的政治概念,而是有着鲜明的时代特征和丰富内容的行动纲领,它不是国家社会生活的框框,而是賦予了社会发展无限广阔的前景和空间。中国共产党是全中国人民利益的忠实代表者,她没有任何自己的私利,为着实现中国的现代化,为着人类社会最崇高的目标实现共产主义,中国共产党人可以面对任何挑战,去不断创造崭新的业绩。

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